澳洲高票當選 非常任理事國

時隔26年,澳洲於2012年10月19日再度選上任期2年的聯合國安理會非常任理事國。
在193個會員國中,獲得140票的勝利,遠超過低標129票的要求,說明澳洲在國際上的地位。
究竟成為非常任理事國的一員,對澳洲代表了什麼?而澳洲又將付出什麼代價來得到好處?

聯合國安全理事會

聯合國(United Nations)是目前世界上最大的一個非營利性的、由世界各主權國家組成的政府間國際組織,是一次大戰後由歐洲成立「國際聯盟」組織的延續。於二次大戰時成立,由中、英、美、法及蘇聯5國組成聯合國安理會(UN Security Council)的常任理事國(Permanent membership of the UN Security Council),現有193個成員國。

安理會是聯合國六大主要機構之一(註),主要任務為維護國際和平及安全,是唯一有權採取強制行動的聯合國機構。在特殊情形下,安理會可以實行制裁,甚至授意使用武力,以維持或恢復國際和平與安全。根據聯合國《憲章》,所有會員國都有義務執行安理會的決議。

常任理事國

中、英、美、法、蘇這5個常任理事國無一不是擁有廣大國土、眾多的人口、強盛的經濟與悠久的歷史。它們代表了從二次大戰後的頂尖勢利,是世界經濟、政治、軍事和文化的核心;擁有對聯合國安全理事會決議草案的否決權(Veto Power)。

自1945年聯合國成立以來常任理事國名額一直未變。

常任理事國在必要時聯合制裁與控制其他勢力的崛起與混亂。像是伊朗自行發展核武,並與巴西與土耳其交易取得鈾原料,此舉引起5國的聯合制壓,尤以美國為最。當時擔任非常任理事的巴西和土耳其,提出伊朗並不需要接受制裁的議題,畢竟伊朗可以產出3.5%~5%的濃縮鈾,離可以製作核武的80%~90%還距離非常遠。但是5國否決其提議,並進行一連串嚴厲的經濟制裁。而同樣違反《核不擴散條約》規定的澳洲,於去年出售核資源給印度這個非締約國。但卻未曾受到任何的制裁,澳洲與印度分別為現任和下任的非常任理事國。

由於常任理事國擁有至高的「否決權」,對國際事務具有極大影響力,因此許多戰後茁壯的國家亦積極爭取成為常任理事國,建議改革,擴大會員國數量來改善安理會的代表性,或者調整常任理事國結構以反映今日的國際政經實力。例如在2004年時,日本、德國、印度及巴西即組成所謂「四國聯盟」,主張應讓更多位在發展中國家成為常任理事國,如印度、巴西等,或者新加入「不具備否決權的常任理事國」的國家,如日本、德國等。但由於國家間利益及恩怨複雜,遭致其他國家反對,並未成功。

非常任理事國

1966年以前,安全理事會的非常任理事國(non-permanent member of the UN Security Council)名額為6個,1966年開始,名額增至10個。非常任理事國沒有否決權,但與常任理事國共同擔負著維持國際安全的主要責任,包括促進和平解決國際及地區爭端、制定應對威脅和平及侵略行為的辦法、起草報告等。非常任理事國在安理會有常駐代表,在安理會定期會議時可派特別代表與會,與常任理事國共同制定安理會議事規則,包括推選主席等。

非常任理事國由大會選舉產生,主要根據會員國對維持國際和平及聯合國宗旨的貢獻。每年進行非常任理事國一半席位的選舉(每次更換5個)。任期2年,不能連選連任。成為常任理事國,不僅需得到所有191個聯合國會員國中的三分之二多數票,而且還需得到現有全部5個常任理事國的贊同票。

根據地域分配原則,每次新選出的5個成員國中應包括來自亞洲和非洲的3個國家、一個東歐國家和一個拉美或加勒比地區國家。澳洲於1945年11月1日加入聯合國,並於隔年擔任非常任理事國。澳洲自開始至今總共擔任過5次非常任理事國,分別為1946-47、1956-57、1973-74、1985-86與2013-14。

新當選的 5個國家將於明年 1月 1日起接替哥倫比亞、德國、印度、葡萄牙和南非,開始為期 2年的任期。安理會另外 5個非常任理事國為去年當選的亞塞拜然(The Republic of Azerbaijan)、瓜地馬拉、摩洛哥、巴基斯坦和多哥,任期自2012至2013年。

目前有70多個聯合國會員國從未擔任過非常任理事。而不擔任非常任理事的安理會會員國,只可在安理會認為影響到該國利益時,參與安理會的討論,但無表決權,且成員國參加討論的條件須由安理會設定。所以即便10個非常任理事國的權限小於5個常任理事,但仍比非理事國的國家,更有國際地位與發聲權。

聯合國會員國和非會員國,如果是安理會審議中爭端的當事方,可應邀參加安理會討論,但無表決權。如列為觀察國的梵蒂岡與巴勒斯坦。

目前這一任表現最好的非常任理事國,可說是德國了。在今年春天,埃及到敘利亞等阿拉伯地區的國家,出現一連串的國民變革。使得安理會面對一次次嚴峻的考驗。德國的聯合國大使Peter Wittig不但改善武裝衝突地區的兒童狀況、向國際社會發出警報,還積極促使安理會針對敘利亞政府血腥鎮壓的行為做出決定。但因中國和俄羅斯反對,以便繼續與敘利亞進行大筆武器交易,所以儘管德國一再敦促,安理會仍對阿薩德政權的殘暴行為袖手旁觀。

而時隔15年再度當選的韓國,是繼潘基文秘書長當選後,國際地位和影響力擴張的表徵。在今年北朝鮮換天後,韓國身為下一任的非常任理事,必定會針對核武、朝鮮半島及其周圍國家的安全問題,進行關注。

是「投資」還是「浪費」?

在外交部長Bob Carr喜形於色的發表當選宣言後,隨之而來的是民眾在面對失業率節節攀升、社會福利縮減的情況下,對於花大筆經費在獲選

上的質疑。但Carr表示,澳洲當選後,未來在國際舞臺上將產生更大的影響力,為了進入聯合國安理會,澳洲花的每一分錢都非常值得。參議員Carr也不斷強調當選的價值,堅稱此次所花費的2.5億澳元的預算,不是浪費。即便此次沒有當選,仍無損於其價值。這2.5億的預算都花在打通各國的關節上,不論是邀請並招待超過100名聯合國的各國大使來澳洲,或是將澳洲的外交官送入聯合國。這都讓許多原本不瞭解澳洲的其他國家,見識到澳洲的美麗與多元的人文。畢竟在上次擔任非常任理事國時,白澳政策才剛瓦解,澳洲才剛慢慢走向開放。許多國家對澳洲還停留在早遠以前的印象,此次的招待使大各國大使有了不同的印象。聯邦議會外事秘書Richard Marles說,澳洲的獲選是基於多種原因,包括在國際維和任務中的一貫積極表現。他相信,這對澳洲在聯合國安理會發揮作用將起到很大幫助。

但是,澳洲國家大學戰略與防禦研究中心(Australian National University Strategic and Defence Studies Centre)的 Raoul Heinrichs教授則語帶譏諷的反駁,這只是一個高額花費且譁眾取寵的外交手段。那2.5億澳元可不只是用在招待貴賓上,而除了這臺面上的預算之外,還有其他的花費。澳洲的高得票率,是由高額的預算所買來的。在投票提名後,澳洲對非洲的金援就翻了3倍,對加勒比海的金援從0增加到5千萬澳幣。而行動救援(Action Aid)慈善機構的非洲分佈,也得到比往年更多的預算。更別提近年來大量的收容各國難民,尤其是來自非洲各國的避難者,以及不斷增加的澳洲國際金援。從前總理Kevin Rudd到現任總理Julia Gillard這一路的鋪排,最後得到的勝利是來自非洲國家的53票與加勒比海區域的15票。澳洲的主要得票國家集中在非洲、加勒比海區與太平洋區。其中非洲國家的得票率幾乎達百分之百。

即便這些國家公開表示,他們喜歡澳洲,並希望澳洲可以成為領航者之一。但同樣的Heinrichs教授直言,這樣的支持與同盟並不牢靠,歷史上多得是在緊要關頭臨陣反叛的例子。而反對黨領導人Tony Abbott更是無一例外的出聲反對,認為能夠獲選席位對澳洲有一定的益處,但是為了一個2年任期的非常任理事,花費幾億的澳元,更不要說未來在擔任理事時的開銷,這令人相當質疑它的價值。

但在野黨雖然炮火不斷,卻無法否認成為非常任理事的一員,的確能使澳洲再次進入全球的權力核心,讓許多國家重新認識改革過後的澳洲,並且在全球不景氣的氛圍當中,展現一個大國的財力與企圖。同時握有主持、動議、反對等權力,即便只有2年,仍對整體局勢有較多的掌控權力。而澳洲則因為字母排列(Australia)的順序關係,預計將於2013年8月擔任為期一個月的主席。相較於同期的其他9國,澳洲因有4次擔任非常任理事的經驗,所以有可能在2014年任滿前,再次擔任主席。而在擔任非常任理事期間,只要手段充足,也可收穫不小。像是摩洛哥就是利用它在位的期間,讓它在佔領西撒哈拉領土上,佔有國際優勢。

不可否認的事,為期2年非常任理事國,其權力遠不如5大常任理事國。決議的通過取決於5個常任理事與其9個非常任理事的同意,但只要事關5常任理事國的重大利益,那麼聯合國安理會便會因為他們的絕對否決權,而無法做出合於其主指的行動,敘利亞戰爭便是一個很鮮明的例子。以美國為首的西方國家,就是直接繞開聯合國,對敘利亞做人道與軍事制裁,並直接販賣武器給敘利亞的反對派,使其戰況更加激烈,但聯合國則對握有否決權的美國一點辦法也沒有。而澳洲雖然有雄心壯志要為小國發聲,參議員Carr更是信誓旦旦的說,在必要時也會起身反對美國,但是就整體結構而言,澳洲想跟5大國對抗,成功機率不大。

(註)聯合國由六大主要機構:聯合國大會(UN General Assembly),聯合國安全理事會(UN Security Council),聯合國經濟及社會理事會(UN Economic and Social Council),聯合國託管理事會(UN Trusteeship Council)(1994年起停止運作),聯合國秘書處(UN Secretariat)及國際法院 (International Court of Justice)

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